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Beitragspflicht in der IHK

Die an die Pflichtmitgliedschaft in Industrie- und Handelskammern gebundene Beitragspflicht ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat das Bundesverfassungsgerichts jetzt nochmals bekräftigt und die Verfassungsbeschwerden von zwei Kammermitgliedern zurückgewiesen, die geltend gemacht hatten, dass die von der jeweiligen örtlichen Industrie- und Handelskammer erhobenen Beiträge einer verfassungsgemäßen Grundlage entbehrten, weil die im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.12 19561 normierte Pflichtmitgliedschaft nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei.

  1. Das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kammerbeitrag herangezogen zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist.
  2. In der Organisation einer Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung muss sich die Binnenpluralität der Interessen niederschlagen, denen diese dient.

Funktionale Selbstverwaltung der gewerblichen Wirtschaft in Deutschland[↑]

Die funktionale Selbstverwaltung im Gewerbe hat in Deutschland Tradition. Sie bildete sich in Orientierung an den in Frankreich bereits 1596 durch Gesetz begründeten Chambres oder Conseils de Commerce aus; ab 1830 wurden auf Initiative der Wirtschaft Handelskammern zur Selbstverwaltung eingerichtet. Im 18. Jahrhundert entwickelten sich in der Traditionslinie mittelalterlicher Gilden zudem Interessenvertretungen der Kaufleute in „Kommerzdeputationen“, „Kommerzkollegien“ und „Handlungskollegien“; sie wurden 1848 in Preußen durch die Königliche Verordnung über die Errichtung von Handelskammern für die östlichen Provinzen auf eine einheitliche Grundlage gestellt. Die Handelskammern napoleonischer Prägung waren freiwillige Zusammenschlüsse, die preußischen Kaufmannschaften aus dem Staat ausgegliederte Institutionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter Heranziehung der beteiligten Kreise, mit einem starken Element der Selbstverwaltung2. In der Zeit des Nationalsozialismus verloren die Kammern ihre Selbständigkeit und gingen in den „Gauwirtschaftskammern“ auf. Nach dem 8.05.1945 wurden in den Ländern der westlichen Besatzungszonen wieder Industrie- und Handelskammern errichtet, in unterschiedlicher und teils auch unklarer Organisationsform3. Der Wunsch nach bundesrechtlicher Vereinheitlichung mündete 1956 – mit einem Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestags – im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern.

Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht zur IHK[↑]

Die beiden hier entschiedenen Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Bescheide zur Heranziehung von Beiträgen, mittelbar gegen § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG. Die Regelungen wurden in dem für die Beitragserhebung maßgeblichen Zeitraum geändert. § 2 Abs. 1 IHKG lautete ursprünglich:

(1) Zur Industrie- und Handelskammer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere nicht rechtsfähige Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer entweder eine gewerbliche Niederlassung oder eine Betriebsstätte oder eine Verkaufsstelle unterhalten (Kammerzugehörige).

Ihre auch heute geltende Fassung erhielt die Norm durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246 mit Wirkung vom 14.09.2007. Sie lautet jetzt:

(1) Zur Industrie- und Handelskammer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine Betriebsstätte unterhalten (Kammerzugehörige).

§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG lautete in seiner ab 1.01.2004 geltenden Fassung4:

(2) 1 Die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer werden, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Haushaltsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. 2 Der Haushaltsplan ist jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen.

(3) 1 Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. 2 Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden. 3 Kammerzugehörige, die nicht im Handelsregister oder im Genossenschaftsregister eingetragen sind und deren Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder, soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, deren nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5.200 Euro nicht übersteigt, sind vom Beitrag freigestellt. 4 Die in Satz 3 genannten Kammerzugehörigen sind, soweit sie natürliche Personen sind und in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbstständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Haushaltsjahr der Betriebseröffnung und für das darauf folgende Jahr von der Umlage; und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25.000 Euro nicht übersteigt. 5 Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Haushaltssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Haushaltsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen. 6 Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. 7 Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen. 8 Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen. 9 Gewerbetreibenden, die einer Industrie- und Handelskammer mehrfach angehören (zum Beispiel mit Tochtergesellschaften), kann von dieser ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden.

§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG wurde durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246, mit Wirkung vom 14.09.2007 und 1.01.2008 wie folgt geändert und blieb in dieser Fassung bis 31.07.2013 in Kraft:

(2) 12 Der Wirtschaftsplan ist jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen.

(3) 1 Als Beiträge erhebt die Industrie- und Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. 2 Der Grundbeitrag kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt werden. 3 Natürliche Personen und Personengesellschaften, die nicht in das Handelsregister eingetragen sind, und eingetragene Vereine, wenn nach Art oder Umfang ein in kaufmännischer Weise eingerichteter Geschäftsbetrieb nicht erforderlich ist, sind vom Beitrag freigestellt, soweit ihr Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder soweit für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermessbetrag nicht festgesetzt wird, ihr nach dem Einkommensteuergesetz ermittelter Gewinn aus Gewerbebetrieb 5 200 Euro nicht übersteigt. 4 Die in Satz 3 genannten natürlichen Personen sind, soweit sie in den letzten fünf Wirtschaftsjahren vor ihrer Betriebseröffnung weder Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb oder selbständiger Arbeit erzielt haben, noch an einer Kapitalgesellschaft mittelbar oder unmittelbar zu mehr als einem Zehntel beteiligt waren, für das Geschäftsjahr einer Industrie- und Handelskammer, in dem die Betriebseröffnung erfolgt, und für das darauf folgende Jahr von der Umlage; und vom Grundbeitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befreit, wenn ihr Gewerbeertrag oder Gewinn aus Gewerbebetrieb 25 000 Euro nicht übersteigt. 5 Wenn nach dem Stand der zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Wirtschaftssatzung vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, dass bei einer Industrie- und Handelskammer die Zahl der Beitragspflichtigen, die einen Beitrag entrichten, durch die in den Sätzen 3 und 4 genannten Freistellungsregelungen auf weniger als 55 vom Hundert aller ihr zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung für das betreffende Geschäftsjahr eine entsprechende Herabsetzung der dort genannten Grenzen für den Gewerbeertrag oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb beschließen. 6 Wird für das Bemessungsjahr ein Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb. 7 Bei natürlichen Personen und bei Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen Freibetrag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen. 8 Die Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen. 9 Kapitalgesellschaften, deren gewerbliche Tätigkeit sich in der Funktion eines persönlich haftenden Gesellschafters in nicht mehr als einer Personenhandelsgesellschaft erschöpft, kann ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt werden, sofern beide Gesellschaften derselben Kammer zugehören. 10 Gleiches gilt für Gesellschaften mit Sitz im Bezirk einer Kammer, deren sämtliche Anteile von einem im Handelsregister eingetragenen Unternehmen mit Sitz in derselben Kammer gehalten werden.

Die Industrie- und Handelskammern (IHK) sind nach § 3 Abs. 1 IHKG als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert, an die Kammermitglieder Beiträge zahlen müssen. Die Bestimmungen über die Beitragsbemessung sind im Laufe der Jahre mehrfach modifiziert und die Beiträge in den letzten Jahren auch abgesenkt worden. Der Kammerbeitrag dient der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit; er ist verwendungsneutral, also nicht auf bestimmte Einzelaufgaben bezogen5.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Beiträge ist § 3 Abs. 3 IHKG in Verbindung mit der nach § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG zu erlassenden Beitragsordnung. Sie wird nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 IHKG von der Vollversammlung beschlossen und bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 IHKG. Der Beitrag setzt sich nach § 3 Abs. 3 Satz 1 IHKG aus einem Grundbeitrag und einer Umlage zusammen. Dazu enthält das Gesetz weitere Maßgaben. So kann der Grundbeitrag nach § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG gestaffelt werden, was auch regelmäßig geschieht; er richtet sich nach der Art, Umfang und Leistungskraft des Gewerbebetriebes. Die Umlage wird nach § 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG prozentual für den jeweiligen Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz oder den Gewinn aus Gewerbebetrieb nach dem Einkommensteuergesetz im Veranlagungszeitraum bestimmt. Wer einen bestimmten Ertrag oder Gewinn unterschreitet, ist nach § 3 Abs. 3 Satz 3 und 4 IHKG von der Beitragspflicht freigestellt oder befreit.

Neben den Beiträgen ergeben sich Einnahmen der Kammern aus nach § 3 Abs. 5 IHKG erhobenen Sonderbeiträgen und Gebühren sowie aus einem nach § 3 Abs. 6 IHKG verlangten Auslagenersatz. Von Bedeutung sind insbesondere die Nutzungsgebühren für Einrichtungen oder für der Kammer zugewiesene Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung wie die Abnahme von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen und Bescheinigungen. Dazu kommen Zins, Beteiligungs- und Wertpapiererträge sowie außerordentliche Erträge und staatliche Mittelzuweisungen.

Die Aufgaben der Industrie- und Handelskammern ergeben sich zunächst aus § 1 Abs.1 IHKG. Danach ist es Aufgabe der Kammern,

„das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“

Neben dieser allgemeinen Aufgabenzuweisung sind in § 1 Abs. 2 und 3 IHKG einzelne Aufgaben hervorgehoben. In § 1 Abs. 4 IHKG wird die Übertragung weiterer Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorbehalten; sie finden sich unter anderem im Berufsbildungsgesetz (BBiG), der Gewerbeordnung sowie nach § 1 Abs. 3a und 3b, § 12 IHKG im Landesrecht. Nicht zu ihren Aufgaben gehört nach § 1 Abs. 5 IHKG die Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen.

Die Binnenverfassung der Industrie- und Handelskammern richtet sich nach den §§ 4 bis 8 IHKG. Höchstes Entscheidungsgremium ist danach jeweils die Vollversammlung; sie beschließt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 IHKG insbesondere die Ordnungen für die Wahlen sowie für Beiträge und Gebühren. Die Mitglieder der Vollversammlung werden nach § 5 Abs. 1 IHKG von den Kammerzugehörigen gewählt. Wahlberechtigt für die unmittelbare Wahl ist nach § 2 Abs. 1 IHKG das Mitglied, wobei jedes Mitgliedsunternehmen, das eine juristische Person ist, eine Stimme hat. Die Wahl ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG eine Gruppenwahl. Dazu werden die Kammerzugehörigen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG entsprechend der wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen in Wahlgruppen eingeteilt und die Zahl der diesen zugeordneten Sitze in der Vollversammlung bestimmt. Das Nähere über die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts, über die Durchführung der Wahl sowie über Dauer und vorzeitige Beendigung der Mitgliedschaft zur Vollversammlung wird nach § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG jeweils in einer Satzung bestimmt. Der Dachverband des Deutschen Industrie- und Handelskammertages (DIHK) stellt dazu eine Musterwahlordnung zur Verfügung. In den Wahlordnungen wird häufig auch eine Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung durch die Vollversammlung selbst ermöglicht (Kooptation). Diese muss sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an den Anforderungen an die Gruppenwahl aus § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG orientieren6. Die Zuwahl wird in einigen Satzungen der Kammern zahlenmäßig begrenzt, so in der Wahlordnung der IHK Schwaben vom 14.06.2007 auf bis zu zehn von insgesamt bis zu 107 durch die Regionalversammlung gewählten Mitgliedern und in der Wahlordnung der IHK Kassel-Marburg vom 04.06.2013 auf bis zu zehn Mitglieder bei 77 direkt gewählten Mitgliedern der Vollversammlung.

Die Industrie- und Handelskammern unterliegen einer nur teilweise bundesrechtlich geregelten Staatsaufsicht. Nach § 11 Abs. 1 IHKG sind die Kammern einer Rechtsaufsicht unterworfen, die in der Verbandskompetenz des Landes liegt. Insbesondere Beschlüsse der Vollversammlung über Beiträge und die Wahlordnung müssen gemäß § 11 Abs. 2 IHKG von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden; nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 IHKG können die Länder ergänzende Vorschriften über die Prüfung des Jahresabschlusses und nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 IHKG ergänzende Vorschriften über Aufsichtsmittel verabschieden. Die Sitzländer der Kammern, deren Mitglieder hier Verfassungsbeschwerde führen, haben nicht einzelne Aufsichtsmittel normiert. Sie räumen der Aufsichtsbehörde allerdings die Möglichkeit ein, die Vollversammlung aufzulösen (§ 1 Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ergänzung und Ausführung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern7; § 2 Abs. 2 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern8). Schließlich können die Kammern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts9 nach Landesrecht der Kontrolle der Landesrechnungshöfe unterstellt werden, was in Bayern der Fall ist.

Derzeit gibt es in der Bundesrepublik Deutschland 79 unterschiedlich große Industrie- und Handelskammern. Die Zahl der Mitglieder bewegt sich zwischen vier und fünf Millionen. Der durchschnittliche jährliche Beitragssatz aller registrierten Mitglieder liegt bei 190 €; allerdings zahlen bundesweit über 40 % der Mitgliedsbetriebe keinen IHK-Beitrag10. Deutschlandweit und in den hier betroffenen Bezirken sanken zudem die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen ausweislich der öffentlich verfügbaren Informationen in den letzten Jahren, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Die Wahlbeteiligung zu den Vollversammlungen der IHK lag zuletzt zwischen 5 % (IHK Hannover) und 21 % (IHK Bremerhaven), bei der IHK Schwaben bei 11 % und bei der IHK Kassel-Marburg bei 10 % (www.ihk.de), bei der Wahl zur Handelskammer Hamburg 2017 lag die Wahlbeteiligung bei 17, 6 %11.

Die Ausgangsverfahren[↑]

  1. Die Beschwerdeführerin bei der ersten der beiden hier entschiedenen Verfassungsbeschwerden12 ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und betreibt in Memmingen und damit im Bezirk der Industrie- und Handelskammer Schwaben (IHK Schwaben) einen Vertrieb von Sonderaufbauten für Nutzfahrzeuge. Sie wird zur Gewerbesteuer veranlagt.

    Mit Bescheid vom 27.02.2009 veranlagte die IHK Schwaben die Beschwerdeführerin für das Jahr 2006 zu einem Kammerbeitrag von 0 €, für das Jahr 2007 von 178, 50 € abzüglich bereits gezahlter 153 € und für das Jahr 2009 von 163, 80 €, insgesamt 189, 30 €. Ihre gegen den Beitragsbescheid erhobene Klage war vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg13 ebenso wie vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof der Antrag auf Zulassung der Berufung14 und die Anhörungsrüge15 erfolglos.

    Mit der fristgemäß erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin unmittelbar gegen die Heranziehung zu Beiträgen der Industrie- und Handelskammer und insoweit gegen den Bescheid der IHK, gegen das Urteil in erster Instanz und gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs über die Nichtzulassung der Berufung, sowie mittelbar gegen die Bestimmungen des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern, welche die Beschwerdeführerin der Mitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer unterwerfen und ihr die Verpflichtung auferlegen, durch Beiträge an der Deckung der Kosten der Kammertätigkeit mitzuwirken. Sie rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG.

  2. Die Beschwerdeführerin im zweiten hier entschiedenen Verfassungsbeschwerdeverfahren16 ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung mit Sitz in Kassel. Sie ist als Reiseveranstalterin tätig und betreibt ein Reisebüro.

    Mit Bescheid vom 12.03.2010 zog die damalige Industrie- und Handelskammer Kassel (IHK Kassel) die Beschwerdeführerin zu einem Beitrag von vorläufig 200 € heran. Widerspruch, Klage vor dem Verwaltungsgericht Kassel17 und Antrag auf Zulassung der Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof18 waren erfolglos. Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen den Beitragsbescheid und die dazu ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sowie mittelbar gegen dessen Rechtsgrundlagen in § 2 Abs. 1 IHKG und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG.

Zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen haben die Bundesregierung, das Bundesverwaltungsgericht, für die Länder Bayern und Hessen die Staatskanzleien, das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg und das Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, die Beklagten der Ausgangsverfahren, der Deutsche Industrie- und Handelskammertag, die Bundesrechtsanwaltskammer, die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, der Deutsche Anwaltverein und das Institut für Kammerrecht e.V. Sie halten die Verfassungsbeschwerden bereits für unzulässig oder jedenfalls für unbegründet. Einzig zu prüfendes Grundrecht sei das Freiheitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Die Kammern genügten den Anforderungen des Demokratieprinzips. Differenzierend äußerten sich der Bundesverband der Deutschen Industrie, der Deutsche Gewerkschaftsbund und der Bundesverband der mittelständischen Wirtschaft. Allein der Bundesverband für freie Kammern e.V. hält die Verfassungsbeschwerden uneingeschränkt für begründet.

Die Ansicht der Bundesregierung[↑]

Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Verletzung einer Prüfpflicht führe nicht zur Verfassungswidrigkeit der Norm. Dazu komme es nur, wenn sich die Norm bezogen auf Änderungen des zu regelnden Lebenssachverhaltes oder wegen neuer rechtlicher Rahmenbedingungen als unverhältnismäßig erweise. Dazu fehlten jedoch plausible Darlegungen. Der Hinweis auf die Europäisierung des Wirtschaftsrechts helfe nicht, weil sich die Verwaltungsaufgaben der Kammern in ihrem Schwerpunkt nicht auf den Zentralstaat oder die Europäische Union bezögen, sondern gegenüber jeder Form dezentralisierter Staatsgewalt wahrzunehmen seien. Die höhere Komplexität einer international ausgerichteten Wirtschaft könne ein Indiz für eine größere Bedeutung der Beratung durch die Kammern für Staat und Wirtschaft sein. Die Änderung des Gesetzes im Jahr 2007 bejahe implizit den Fortbestand der Legitimationsgrundlage der Wirtschaftskammern. In letzter Zeit seien den Kammern zudem mehrere neue Aufgaben spezialgesetzlich zugewiesen worden; auch das bestätige, dass der Gesetzgeber keine Zweifel an der Legitimation des Systems der Wirtschaftskammern gehabt habe. Das Argument, private Verbände seien vorzugswürdig, sei weder neu noch valide. Private Verbände seien Grundrechtssubjekte, die Kammern bezögen ihre Legitimation demgegenüber aus ihrer öffentlich-rechtlichen Verfassung als Selbstverwaltungskörperschaft.

Das Gesetz über die Industrie- und Handelskammern sei mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die Organe der Kammern seien personell nach für die funktionale Selbstverwaltung modifizierten Grundsätzen hinreichend legitimiert. Die funktionale Selbstverwaltung sei als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen verfassungsrechtlich anerkannt. Insbesondere seien historische Inpflichtnahmen von Bürgerverbänden für öffentliche Aufgaben verfassungsrechtlich unbedenklich.

Das Wahlrecht der Kammern sei mit dem Grundgesetz vereinbar, insbesondere die in § 5 Abs. 3 IHKG vorgesehene Gruppenwahl. Da die Gruppen unterschiedlich groß seien, hätten die Stimmen der wahlberechtigten Kammermitglieder zwar nicht dasselbe Gewicht. Doch gelte hier nicht die Vorgabe der Gleichheit der Wahl. Das sei sachlich begründet, denn in den Wirtschaftskammern seien verschiedene Berufsgruppen zusammengefasst, die zur Wahrnehmung des Gesamtinteresses ausgleichend berücksichtigt werden müssten, was die Gruppenbildung ermögliche.

Hinsichtlich der Rüge einer Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG bestünden Zweifel an der Zulässigkeit. Soweit eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter geltend gemacht werde, bedürfe es einer Gehörsrüge in entsprechender Anwendung von § 152a VwGO. Ohne sie sei der Rechtsweg nicht erschöpft. Jedenfalls sei die Rüge unbegründet.

Die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts[↑]

Der 8. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, er sei mehrfach mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG befasst gewesen. Er habe sich an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1962 gebunden gesehen und dessen Auffassung geteilt. Die Annahme, es sei eine legitime öffentliche Aufgabe der Industrie- und Handelskammern, die staatlichen Organe und Behörden in wirtschaftlichen Fragen zu unterstützen und ihnen verlässliche Grundlagen für Entscheidungen auf diesem Gebiet zu liefern, treffe nach wie vor zu. Sollten die Kammern über ihnen zugewiesene Aufgaben hinaus tätig werden, könnten Mitglieder auf Unterlassung klagen. Die Pflichtmitgliedschaft sei zumutbar. Sie eröffne für die Mitglieder eine Chance zur Mitwirkung, ohne sie zu erzwingen. Die grundsätzliche Bedeutung der Frage der Vereinbarkeit mit Unionsrecht sei dem Bundesverwaltungsgericht in mehreren Verfahren nicht prozessordnungsgemäß dargelegt worden.

Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden[↑]

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG rügen.

Die Beschwerdeführerinnen können sich als juristische Personen des Privatrechts gegen eine mögliche Verletzung in ihren Grundrechten durch eine Beitragsbelastung, die auf einer Pflichtmitgliedschaft beruht, mit der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen. Sie können eine Verletzung von Grundrechten geltend machen, weil sie zu einem Pflichtmitgliedsbeitrag herangezogen werden. Das gilt unabhängig davon, ob dies dem Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) oder der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) zuzuordnen ist. Beide Grundrechte sind ihrem Wesen nach insoweit auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (Art.19 Abs. 3 GG). Hier setzt die Erhebung eines Beitrags, gegen den sich die Beschwerdeführerinnen in den Ausgangsverfahren wehren, die Pflichtmitgliedschaft in Gestalt der Kammerzugehörigkeit nach § 2 Abs. 1 IHKG voraus. Gesetzlich angeordnet ist die Pflichtmitgliedschaft der juristischen Person des Privatrechts als Gewerbebetrieb; der Beitragsbescheid stützt sich damit auch auf § 3 Abs. 2 und 3 IHKG in Verbindung mit der Beitragsordnung der jeweiligen Kammer. Die Beitragsbescheide und die sie bestätigenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen sind daher nur dann mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu vereinbaren, wenn auch die Pflichtmitgliedschaft verfassungsgemäß ist.

Soweit die Verfassungsbeschwerden eine eigenständige Verletzung des Rechts auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Erhebung eines Kammerbeitrags geltend machen, sind sie nicht hinreichend im Sinne der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG substantiiert. Es ist nicht erkennbar, zwischen welchen konkreten Vergleichsgruppen eine konkret nachteilig wirkende Ungleichbehandlung bestehen soll; dabei wäre auch auf nahe liegende Gründe für und gegen die angegriffene Differenzierung einzugehen19. Desgleichen fehlen Ausführungen zur Rechtfertigung des Beitrages als nichtsteuerliche Abgabe20.

Zwar bedarf die Erhebung von Pflichtbeiträgen als Sonderlast vor Art. 3 GG einer Rechtfertigung, weil die Kammermitglieder gegenüber der Gesamtheit der Steuerpflichtigen mit besonderen Abgaben belegt werden. Ungeachtet der Frage, wie der Kammerbeitrag abgabenrechtlich zu qualifizieren ist, wird die Kammerumlage jedenfalls für einen individuellen Vorteil erhoben. Dieser besteht allerdings nicht aus den eventuellen Vorteilen, die das jeweilige Kammermitglied aus den einzelnen Maßnahmen, Prüfungen oder Bescheinigungen seiner Kammer erhält – ansonsten wäre die Umlage nur dann und nur insoweit gerechtfertigt, wie dem einzelnen Kammermitglied im laufenden Haushaltsjahr tatsächlich ein von ihm individuell nutzbarer Vorteil angeboten worden wäre. Vielmehr liegt der stets gegebene Vorteil für ein Pflichtmitglied in den Mitgliedschaftsrechten mit der stets gebotenen rechtlichen Möglichkeit, die eigenen Interessen in das Kammergeschehen einzubringen, etwa an Abstimmungen mitzuwirken oder Anträge zu stellen. Dieser Vorteil aus dem bloßen Mitgliedschaftsrecht berechtigt bereits zur Erhebung einer Kammerumlage, die der Finanzierung der gesamten Kammertätigkeit im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs dient. Des Nachweises eines zusätzlichen besonderen Vorteils in jedem Umlagejahr für jedes einzelne Kammermitglied bedarf es nicht. Zudem lässt sich der „Beitrag“ nach § 3 IHKG mit dem Grundbeitrag (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) und der grundsätzlich nach dem Gewerbeertrag bemessenen Umlage (§ 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG) nach der Leistungsfähigkeit oder einer abgestuften Finanzierungsverantwortlichkeit differenzieren21.

Dazu verhalten sich die Verfassungsbeschwerden ebenso wenig wie zur Ausgestaltung der Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach. Die pauschale Behauptung, jede gesetzeswidrige Rücklagenbildung sei in jedweder Höhe zu beanstanden, genügt ohne Auseinandersetzung mit den Rechtsgrundlagen, dazu ergangenen fachgerichtlichen Entscheidungen und ohne Auseinandersetzung mit der angegriffenen Praxis nicht den Anforderungen.

Die Rüge einer Verletzung der in Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Meinungsfreiheit ist unzulässig. Die Verfassungsbeschwerden richten sich im Ausgangspunkt gegen Beitragsbescheide. Ungeachtet der Frage der Zurechenbarkeit von Äußerungen, die im Namen einer Kammer abgegeben werden, wird kein konkreter Sachverhalt geschildert, wodurch ein Gewerbebetrieb als Mitglied der Industrie- und Handelskammer beeinträchtigt sein könnte. Kommt es zu Konflikten um Äußerungen einer Kammer, steht der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen; hier kann auch im Eilrechtsschutz etwaigen Überschreitungen der Kompetenzen einzelner Kammerorgane entgegengetreten werden.

Eine Beeinträchtigung in Rechten aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht erkennbar.

Die Rüge einer Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine unterbliebene Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union als gesetzlichem Richter für Unionsrechtsfragen durch die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 1106/13 ist ebenfalls unzulässig, da der Grundsatz der Subsidiarität nicht gewahrt ist.

Begründetheit der Verfassungsbeschwerde[↑]

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet. Die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern, die in der Pflichtmitgliedschaft wurzelt, beruht mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG auf gesetzlichen Grundlagen, die mit den Anforderungen aus Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar sind.

Pflichtmitgliedschaft in der IHK[↑]

Im Hinblick auf die der Beitragspflicht zugrunde liegende, durch § 2 Abs. 1 IHKG angeordnete Pflichtmitgliedschaft ist der Schutzbereich des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet22. Das spezielle Grundrecht des Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die Freiheit, sich aus privater Initiative unabhängig vom Staat mit anderen zu Vereinigungen zusammenzuschließen, sie zu gründen oder ihnen fernzubleiben23. Die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht hingegen auf einer Entscheidung des Gesetzgebers, bestimmte öffentliche Aufgaben auch unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure zu erledigen24. In Art. 9 GG findet dagegen das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung zu selbst definierten Zwecken seinen grundrechtlichen Niederschlag25. Das beide Zusammenschlüsse verbindende Element ist zwar das Kollektiv, doch unterliegen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selbstbestimmung, was die Vereinigung erheblich von einer gesetzlich geschaffenen Körperschaft unterscheidet. Art. 9 Abs. 1 GG enthält insbesondere das Recht, in einer Distanz zum Staat und zu politischen Parteien eigene Vereinigungen zu gründen oder ihnen fernzubleiben. Das weitere Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich demgegenüber aus Art. 2 Abs. 1 GG26.

Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee wurde der Vorschlag abgelehnt, die grundrechtliche Garantie der Vereinigungsfreiheit um eine Regelung zu ergänzen, dass niemand gezwungen werden dürfe, sich einer Vereinigung anzuschließen. Es sollte insbesondere auch künftig möglich sein, Angehörige bestimmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend zusammenzufassen27. Der Parlamentarische Rat befasste sich mit der Reichweite von Art. 9 Abs. 1 GG in Kenntnis der damals schon lange bestehenden Kammern und ähnlicher Körperschaften. Er wollte diese mit dem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht abschaffen. Maßgeblich war der Unterschied zwischen der freiwilligen Bildung einer Vereinigung im Unterschied zur Bindung an öffentlich-rechtliche Körperschaften: So betonte das Mitglied des Parlamentarischen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bildung und Organisation freiwilliger Zusammenschlüsse nicht einmischen dürfe, während er durch Gesetz mit öffentlich-rechtlichen Vereinigungen auch Institutionen schaffen könne, für die der zwangsweise Zusammenschluss wesentlich sei28. Das Mitglied des Rates Seebohm führte ausdrücklich aus, der Grundsatz der Freiwilligkeit gelte „nach altem Brauch“ bei Industrie- und Handelskammern nicht, weshalb speziellere Regeln zum Vereinigungszwang in Art. 9 GG nicht gefordert seien; die Frage der Notwendigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft bleibe ohne spezielle Regelung der freien Entwicklung überlassen28. Insofern unterscheidet sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Vereinigungsfreiheit in anderen Verfassungen29.

Beitragspflicht in der IHK[↑]

Die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied in einem öffentlich-rechtlichen Verband berührt die in Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit, ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden30. Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein31. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist32.

Sowohl die Beitragserhebung nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG als auch die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG sind Eingriffe in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit. Bereits die Pflichtmitgliedschaft als solche ist nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral. Daher ist die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Pflichtkörperschaft, die nicht unmittelbar im Grundgesetz bestimmt ist, nur auf gesetzlicher Grundlage und durch Organisationsakte möglich, die den Vorgaben des Grundgesetzes genügen müssen.

Die auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beruhenden Regelungen der § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG genügen den Anforderungen an die Rechtfertigung dieses Eingriffs in Art. 2 Abs. 1 GG.

Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, der Gesetzgeber habe die „ständige Prüfung“ unterlassen, ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation noch bestehen, verkennen sie Inhalt und Reichweite dieser Aussage im Beschluss vom 07.12 200133. Auch kann es geboten sein, die weitere Entwicklung zu beobachten, die Norm zu überprüfen und sie erforderlichenfalls zu revidieren, falls die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer Regelung bei ihrem Erlass noch nicht ausreichend zuverlässig beurteilt werden können und die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen und sich der nun erreichte Zustand als verfassungswidrig darstellt34. Das gilt unter anderem, wenn komplexe Gefährdungslagen zu beurteilen sind, über die verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse noch nicht vorliegen35, oder wenn eine Regelung erst im Zusammenwirken mit anderen, für sich genommen geringfügigen Eingriffen in Grundrechte in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führt, die verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbar ist36. Verfassungswidrig ist das Ausbleiben einer Neuregelung dann nur, wenn die Unterlassung eine Schutzpflicht verletzen würde37. Hier sind weder eine derartige Gefährdung noch eine solche Schutzverantwortung erkennbar.

Verhältnismäßigkeit der Beitragserhebung[↑]

Die mit der Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG sowie der Mitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer nach § 2 Abs. 1 IHKG verbundenen Eingriffe in die Handlungsfreiheit der Gewerbetreibenden sind verhältnismäßig.

Die Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerechtfertigt, weil die zugrunde liegende Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf einer legitimen Zwecksetzung beruht. Die Kammern erfüllen „legitime öffentliche Aufgaben“38.

Zu den legitimen öffentlichen Aufgaben gehören Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss39. Dabei kommt dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu40; er verfügt bei der Auswahl der Aufgaben, die der Selbstverwaltung übertragen werden sollen, über einen weiten Entscheidungsspielraum.

Der Zweck, den der Gesetzgeber mit einer Selbstverwaltungskörperschaft verfolgt, ist aus den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen zu ermitteln. Soweit gesetzlich mehrere Aufgaben zugewiesen werden, müssen diese nicht nur pauschal insgesamt, sondern auch je für sich einem legitimen Zweck dienen. Insofern sind die Aufgaben der Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat und der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet zu unterscheiden41. Die Verbindung zwischen unterschiedlichen Aufgaben kann allerdings dazu beitragen, die jeweils andere zu legitimieren, wenn gerade der Koppelung eine eigene Funktion zukommt. Diese kann darin liegen, Wissen ebenso wie wechselseitige Unterstützung zur Verfügung zu stellen und damit auch zu entlasten, also eine kostengünstigere Erfüllung von Aufgaben zu ermöglichen.

Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kammer „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Es obliegt ihr „insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Interessen wahrgenommen werden, um einen Konflikt mit den Koalitionen von vornherein zu vermeiden42.

Das in § 1 Abs. 1 IHKG vorgegebene „Gesamtinteresse“ der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk ist das unternehmerische Interesse. Zwar kritisierte die Opposition im Gesetzgebungsverfahren die hier im Unterschied zur Handwerksordnung fehlende Arbeitnehmerbeteiligung; es sei „unmöglich“, Unternehmern oder Unternehmenszusammenschlüssen öffentlich-rechtlichen Charakter zu geben und die ansonsten auch an der Wirtschaft Beteiligten davon auszuschließen, weshalb eine Interessenvertretung der Unternehmen privatrechtlich erfolgen solle43. Eine Mehrheit entschied sich damals aber für das öffentlich-rechtliche Modell ohne Beteiligung der Beschäftigten.

Die Industrie- und Handelskammern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die „wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Der Gesetzgeber verlangt eine Bündelung unterschiedlicher Positionen in den Kammern, sowohl durch deren Unabhängigkeit als auch durch die Vollständigkeit der Information, da gerade mit der Pflichtmitgliedschaft die Möglichkeit besteht, auf die Auffassung aller zurückzugreifen44. Die Industrie- und Handelskammer ist damit zwar eine unternehmerische, aber keine bloß ausgewählte oder einseitige oder gar andere ausschließende Interessenvertretung. Ihre Aufgabe ist es, die Interessen aller Mitglieder im Bezirk durch eine selbstverwaltete Vertretung zusammenzuführen und dabei alle in einem Bezirk relevanten Vorstellungen zu Gehör zu bringen.

Die Zwecksetzungen des § 1 IHKG stoßen verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken.

Die Industrie- und Handelskammern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG auf die Vertretung aller im Bezirk vorhandenen wirtschaftspolitischen Perspektiven verpflichtet. Soweit die Beschwerdeführerinnen behaupten, ein Gesamtinteresse lasse sich gar nicht feststellen, da die Unternehmen keine homogene Gruppe seien, liegt dem ein Missverständnis zugrunde. Ziel ist nicht die Artikulation einer einzigen Gesamtauffassung einer homogenen Gruppe. Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 IHKG verdeutlicht vielmehr, dass das Gesamtinteresse in diesem Sinne durch Abwägung und Ausgleich auch widerstreitender Interessen ermittelt und weitergegeben werden muss.

Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es weitere Aufgabe der Kammern, „durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten“. Auch dies stößt verfassungsrechtlich nicht auf Bedenken. Vielmehr schließt diese Aufgabe an die Ermittlung des Gesamtinteresses der Mitglieder an, baut also auf deren Wissen auf und übersetzt dies in die für die Mitglieder relevanten Bereiche. Das setzt die funktionale Selbstverwaltung als organisierte Beteiligung der sachnahen Betroffenen45 in Unterstützung und Beratung insbesondere der Mitglieder um. Die Organisation bestimmter Wirtschaftssubjekte in einer Selbstverwaltungskörperschaft soll und kann verfassungsrechtlich legitim Sachverstand und Interessen bündeln und eröffnet die Möglichkeit, diese insgesamt und nicht als Interessenverband oder Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht übergreifend als politische Partei in den wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einzubringen46. Das bedeutet keine Pflicht zum Bericht an Behörden, sondern eröffnet die Möglichkeit der selbstverwalteten Mitsprache in wirtschaftspolitischen Angelegenheiten.

Die in § 1 Abs. 1 IHKG des Weiteren vorgegebene, historisch überkommene Aufgabe der Wahrung von „Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns“ beschränkt sich heute im Wesentlichen auf die Bekämpfung von unlauterem Wettbewerb und Korruption. Dazu gehört das in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufklärungs- und Informationshandeln. Nach § 8 Abs. 3 Nr. 4 UWG hat die Industrie- und Handelskammer auch einen eigenen Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch gegen wettbewerbswidriges Verhalten. Dies entlastet die Mitglieder davon, selbst gegen wettbewerbswidrig handelnde Konkurrenzunternehmen vorgehen zu müssen. Die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 1 IHKG begegnet damit insgesamt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Darüber hinaus bestehen keine öffentlich-rechtlichen Eingriffsbefugnisse; insbesondere fehlt es anders als in den berufsständischen Kammern an einer Ehrengerichtsbarkeit. Notfalls können sich die Mitglieder gegen Aufgabenüberschreitungen der Kammer vor den Fachgerichten wehren.

Auch gegen die Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 2 IHKG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Norm beschreibt seit 1969 unverändert Aufgaben der Wirtschaftsförderung und Berufsbildung, die als solche weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss47.

Ausgehend von § 1 Abs. 3 bis Abs. 4 IHKG wurden den Industrie- und Handelskammern daneben eine Vielzahl von Wirtschaftsverwaltungsaufgaben spezialgesetzlich übertragen. Sie entstammen zwar der ordnungsrechtlichen Funktion des Wirtschaftsverwaltungsrechts, sind aber nicht mit gewerbeaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnissen verbunden: Es handelt sich insbesondere um die Ausstellung von Bescheinigungen und die Prüfung von Sachkunde in einer Vielzahl von Gewerbezweigen. Diese Aufgaben sind nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung vorbehalten und können daher den insoweit sachnahen Kammern übertragen werden. Sie bringen dort die Expertise der Wirtschaft in die Bewältigung solcher Aufgaben ein.

Die Aufgabenstellungen nach § 1 IHKG entsprechen danach der für wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die auch vom Bundesverfassungsgericht in das BVerfG-Entscheidung im Jahr 196248 und in der Entscheidung der Kammer im Jahr 200149 als legitimer Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen wurde. Auch gegen die bei Gelegenheit übernommenen Wirtschaftsverwaltungsaufgaben ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

Die Aufgaben der Industrie- und Handelskammern nach § 1 IHKG verfolgen auch insoweit einen legitimen Zweck, als sie in der Form einer Körperschaft wahrgenommen werden, die gerade mit einer Pflichtmitgliedschaft einhergeht. Die Artikulation der Belange und Interessen der Wirtschaft vor Ort, um diese insbesondere gegenüber Politik und Verwaltung zu Gehör zu bringen, gelingt zumindest besser, wenn die Betriebe und Unternehmen diese Aufgabe selbst in autonomer Verantwortung wahrnehmen und alle als Mitglieder beteiligt sind. Nur eine Pflichtmitgliedschaft sichert, dass alle regional Betroffenen ihre Interessen einbringen und fachkundig vertreten werden. Auch mit Blick auf die übertragenen Aufgaben, Prüfungen abzunehmen und Bescheinigungen zu erteilen, sind Fachkunde und Erfahrung aller in der Region tätigen Gewerbetreibenden gefragt. Auch dies rechtfertigt ihre Einbindung in die Kammer im Wege der Pflichtmitgliedschaft.

Erforderlichkeit der Pflichtbeiträge[↑]

Die mittelbar angegriffenen Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft sind geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen. Das ist im verfassungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt50. Die hierzu vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.

Die Annahme des Gesetzgebers ist plausibel, dass private Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft nicht im gleichen Maße die Belange und Interessen aller in einer Region tätigen Gewerbetreibenden ermitteln und vertreten können wie eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Pflichtmitgliedschaft und Pflichtbeiträgen, die vielfach gesetzlich, durch ihre innere Organisation und durch Rechtsaufsicht gebunden ist . Zwar könnte der Gesetzgeber die Pflichtmitgliedschaft in der Kammer durch ein Konzept freiwilliger Mitgliedschaft bei Erhalt der Kammern im Übrigen ersetzen. Doch sichert die Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden eines Bezirks die Voraussetzungen für eine partizipative Ermittlung des Gesamtinteresses nach § 1 Abs. 1 IHKG, bei der tatsächlich alle Betriebe und Unternehmen jedenfalls berücksichtigt werden können. Wäre die Mitgliedschaft freiwillig, bestünde zudem ein Anreiz, als „Trittbrettfahrer“ von den Leistungen der Kammer zu profitieren, ohne selbst Beiträge zu zahlen. Die an die Pflichtmitgliedschaft gebundene Beitragspflicht trägt dazu bei, den Kammern die Erfüllung ihrer Aufgaben – vorbehaltlich der Angemessenheit ihrer Höhe und der ordnungsgemäßen Verwendung – zu ermöglichen.

Auch gegen die Organisation in Bezirken und damit auf der Ebene regionaler Selbstverwaltung zur Erfüllung der benannten Aufgaben bestehen hinsichtlich ihrer Eignung, die legitimen Ziele des Gesetzgebers zu erreichen, keine durchgreifenden Bedenken. Dahinter steht die plausible Einschätzung, dass auch in einer vielfach europäisierten und globalisierten Wirtschaftspolitik Handlungsimpulse von der lokalen oder regionalen Ebene kommen können und sollen. Der Einwand, dass ausländische Gewerbetreibende nicht hinreichend als Mitglieder beteiligt würden und daher ein Gesamtinteresse fehle, greift nicht. Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG knüpft nicht an die Staatsangehörigkeit an, sondern an die Niederlassung; entscheidend ist die örtliche Verankerung.

Die Beschwerdeführerinnen schildern auch keine Entwicklung, die durchgreifende Zweifel an der Eignung der Industrie- und Handelskammern zur Erreichung der legitimen Zwecke begründen würde. Was hier vorgetragen wird, war letztlich auch zur Zeit der letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 200149 dargelegt und erkennbar. Aus dem pauschalen Hinweis auf den europäischen Integrationsprozess ergeben sich keine Zweifel, denn Europäisierung bedeutet nicht, dass lokale, regionale oder nationale Wirtschaftspolitik ihre Bedeutung verloren hat. Es kann vielmehr gerade im Umgang mit Europäisierung und Globalisierung besonders wichtig sein, die bezirklichen Perspektiven zur Geltung zu bringen. Das zeigen auch Entscheidungen der Industrie- und Handelskammern selbst und des Gesetzgebers. So gründeten die Kammern bereits im Jahr 1958 den europäischen Zusammenschluss der Eurochambres. Der Gesetzgeber ermöglichte im Jahr 2008 die Übernahme der Aufgabe der Einheitlichen Stelle nach der europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Mit Blick auf die regionale Aufgabenerfüllung in der Europäischen Union wurde die Aufgabenübertragung und Bildung öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse durch die Neufassung von § 10 IHKG und die Änderung von §§ 4, 11 und 12 IHKG verändert51. Auch darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Aufgabenwahrnehmung in Selbstverwaltung sich verändernden Gegebenheiten angepasst52 und zahlreiche Vorschriften des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern mit dem Ziel geändert, „die Effizienz und Transparenz im Kammerwesen weiter zu erhöhen, die Modernisierung der Selbstverwaltung voranzubringen, die Belastungen der Mitglieder auf einem notwendigen Maß zu halten und den Kammern die Möglichkeit einzuräumen, in bestimmten Bereichen noch zielorientierter zu arbeiten“53. Dazu wurden die Voraussetzungen für die Einführung der kaufmännischen Buchführung geschaffen sowie die Befreiungstatbestände für inländische und ausländische Kapitalgesellschaften und Tatbestände zur Beitragsreduzierung vereinheitlicht. Auch insofern sind keine Anhaltspunkte für eine fehlende Eignung zur Zielerreichung erkennbar.

Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers[↑]

Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen durch die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers auch erforderlich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit bei Alternativen in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss54. Dafür, dass der Kammer – den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend – Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich. Die Frage danach wurde vielmehr in der rechtspolitischen Diskussion ausdrücklich gestellt und verneint. So zeigen der Bericht der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag über Beiträge, Aufgaben und Effizienz der Industrie- und Handelskammern vom 29.05.200255 oder auch die Beratung der Petition 24793 zur Reform des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammern am 3.07.2014 im Deutschen Bundestag, dass die Erforderlichkeit der Aufgabenzuweisung wiederholt diskutiert worden ist. Auch wurden in einer gemeinsamen Studie von Bundesregierung, DIHK, nationalem Normenkontrollrat und Statistischem Bundesamt aus dem Jahr 2011 die Bürokratiekosten der hoheitlichen Aufgaben der Kammern untersucht, um Belastungen für ihre Mitglieder möglichst gering halten zu können56. Da die Industrie- und Handelskammer das Interesse der Mitglieder wahrnimmt und ihre wirtschaftliche Tätigkeit fördert, ist nicht ersichtlich, welches mildere Mittel zur Kostentragung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG geregelte allgemeine, nach der Leistungsfähigkeit gestaffelte Beitragslast eingesetzt werden könnte, unabhängig von der Frage der Zumutbarkeit in der Höhe, der rechtfertigungsbedürftigen Staffelung und der Verwendung.

Die ebenfalls im Deutschen Bundestag aufgrund entsprechender Gesetzesinitiativen diskutierte Alternative einer freiwilligen Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern ist verfassungsrechtlich nicht die eindeutig weniger belastende Alternative zur geltenden Regelung. Nach wie vor lässt sich aus dem aufgrund der Pflichtmitgliedschaft alle Branchen und Betriebsgrößen umfassenden Mitgliederbestand das legitime gesetzgeberische Ziel erkennen, in den Kammern die Teilhabe aller großen, mittleren und kleinen Unternehmen und Betriebe zu sichern. Der Wert der Arbeit der Kammern beruht insofern nicht nur auf der Unabhängigkeit vom Staat, sondern auch auf der Vollständigkeit der Informationen, die den Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse zugänglich sind44. Eine freiwillige Mitgliedschaft erreicht dies nicht. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses ist notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die „abwägend und ausgleichend“ zu berücksichtigen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der allgemeinen Mitgliedschaft zeigt sich der Unterschied zwischen selektiver Interessenvertretung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses. Eine freiwillige Organisation und die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Aufgabenwahrnehmung der Interessenverbände verfolgen andere Ziele.

Geeignetheit der Beitragspflicht[↑]

Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legitimen Zwecke zu erreichen, und kann auch die daraus abgeleitete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitragsordnung tragen. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits zeigt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist, da die Regelungen die Betroffenen nicht übermäßig belasten57.

Die Belastung der beschwerdeführenden Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begründende Pflichtmitgliedschaft in der regionalen Industrie- und Handelskammer wiegen nicht sehr schwer. Bundesweit hat sich die Beitragspflicht in den letzten Jahren eher verringert als erhöht. So stellte die Bundesregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rückgang der durchschnittlichen Beitragslast um 10, 3 % fest58; der durchschnittliche bundesdeutsche Zahlbetrag liegt bei 190 €. Entsprechend sanken, wie sich aus öffentlich verfügbaren Daten ergibt59, auch in den Bezirken der Beklagten der hiesigen Ausgangsverfahren die Durchschnittsbeiträge der im Handelsregister eingetragenen Unternehmen, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kassel-Marburg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Weder allgemein noch individuell tragen die Beschwerdeführerinnen überzeugend vor, dass die Beitragslast absolut oder im Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unzumutbar sei.

Das gilt sowohl für die Mitgliedschaft als auch soweit Mitglieder mit dem Handeln „ihrer“ Industrie- und Handelskammer als Selbstverwaltungskörperschaft in Verbindung gebracht werden. Der Gesetzgeber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kammer, die sich nicht einbringen wollen. Allerdings eröffnet die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen auch die Möglichkeit der Beteiligung und Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, einschließlich der Möglichkeit, sich nicht aktiv zu betätigen60. Die Pflichtmitgliedschaft zwingt außerdem nicht dazu, es hinnehmen zu müssen, wenn der Pflichtverband und seine Organe die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überschreiten. Dagegen kann jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen, wie dies auch tatsächlich praktiziert wird61. Vorliegend stellen sich diesbezügliche Fragen aber nicht. Die Beschwerdeführerinnen zielen vielmehr grundsätzlich darauf, dass die Industrie- und Handelskammern strukturell nicht oder nicht mehr in der Lage seien, auch ihr Interesse in einer Weise abzubilden, in denen sie sich als Gewerbetreibende wiederfinden könnten. Die in der Stellungnahme des Bundesverbandes für freie Kammern e.V. angeführten Beispiele wecken daran jedenfalls in Einzelfällen von Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alternativwirtschaft, Gemeinwirtschaft und der christlichen oder „Eine-Welt“-Wirtschaft Zweifel. Insoweit können sich in einem Kammerbezirk durchaus Fragen stellen, auf die Gewerbetreibende derart unterschiedliche Antworten geben, dass sich diese schwer in eine Gesamtabwägung integrieren lassen. Vermittelt die Industrie- und Handelskammer dann allein das Mehrheitsinteresse als Gesamtinteresse, führt dies zur dauerhaften Beeinträchtigung der Minderheitsinteressen.

Eine Pflichtmitgliedschaft zur Bündelung regionaler wirtschaftlicher Interessen ist vor diesem Hintergrund nur dann nicht zumutbar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses diesen Interessen tatsächlich nicht Rechnung trägt. Die Aufgabennorm des § 1 IHKG stößt insofern nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken. § 1 Abs. 1 IHKG enthält ein Abwägungsgebot und nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung62. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Argumentation und die Darstellung des Gesamtinteresses, die eine Pflichtmitgliedschaft zumutbar machen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangt die notwendige Objektivität eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamtinteresses gegebenenfalls auch eine Minderheitenposition darzustellen; eine Äußerung der Kammer zu besonders umstrittenen Themen muss die geforderte Abwägung auch insoweit erkennen lassen63. Dazu kommen die Vorgaben zur Entscheidungsfindung in den Kammern, denn nach § 4 IHKG müssen grundsätzliche Festlegungen auf jeden Fall durch die Vollversammlung erfolgen64.

Die Zumutbarkeit der die Beitragspflicht begründenden Pflichtmitgliedschaft ist durch eine solche Interpretation des § 1 Abs. 1 IHKG zu sichern. Die gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses gelingt nur, wenn abweichende Interessen einzelner Mitglieder oder grundlegende Interessenkonflikte, die für einzelne Mitglieder von erheblicher Bedeutung sind, berücksichtigt werden. Eine derartige Belastung der unterlegenen Pflichtmitglieder wäre schon vom legitimen Zweck der alle Belange vermittelnden Kammermitgliedschaft nicht gedeckt, jedenfalls aber unzumutbar. Aus dem Abwägungsgebot in § 1 Abs. 1 IHKG folgt insoweit ein Minderheitenschutz. Es hängt vom Einzelfall ab, welche Darstellung jeweils geboten ist, um diesen zu verwirklichen. Das kann von der stichwortartigen Benennung einer Position in der Darstellung des Abwägungsmaterials über eine ausführliche Ausweisung der Minderheitenposition bis hin zum echten Minderheitenvotum reichen, das unverändert der mehrheitlich getragenen Erklärung hinzuzufügen sein kann.

Zwangsmitgliedschaft und Pflichtbeiträge zur IHK – und das Demokratieprinzip[↑]

Die Beitragspflicht nach § 3 IHKG auf der Grundlage der Pflichtmitgliedschaft in den Kammern nach § 2 Abs. 1 IHKG ist mit den Anforderungen des Demokratieprinzips (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) vereinbar.

Nach dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratische Legitimation staatlichen Handelns ist nicht deren Form entscheidend, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau65. Insoweit haben die personelle und die sachlich-inhaltliche, über die gesetzliche Steuerung und die staatliche Aufsicht vermittelte Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken66. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein67.

Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der sachlich-gegenständlich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot grundsätzlich offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Demokratisches Prinzip und Selbstverwaltung stehen unter dem Grundgesetz nicht im Gegensatz zueinander68. Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von dem Erfordernis lückenloser personeller Legitimation abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gebilligt worden, wenn dies ausgeglichen wurde durch eine stärkere Geltung der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie69. Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein. Ob und inwieweit Lockerungen einer personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten. Die Regelungen über die Organisationsstruktur der Selbstverwaltungseinheiten müssen insoweit auch ausreichende institutionelle Vorkehrungen dafür enthalten, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden70. Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben71.

Soweit die Beschwerdeführerinnen rügen, dass die Aufgabenwahrnehmung und Organisation der Industrie- und Handelskammern schon grundsätzlich den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Demokratieprinzips nicht genügen, haben sie keinen Erfolg.

Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gibt es ein hinreichendes Legitimationsniveau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Aufgabe, „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Es obliegt ihnen insbesondere, „durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten“, sowie „für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ Damit verdeutlicht der Gesetzgeber, dass die Kammern in einem abgegrenzten Bereich eigenverantwortlich öffentliche Aufgaben wahrnehmen sollen, indem sie private Interessen gebündelt zur Geltung bringen45. Diese Aufgaben zielen aber nicht auf Eingriffe in Rechte Dritter und mit Ausnahme der Befugnis zur Erhebung von Beiträgen der Mitglieder nach § 3 IHKG und der jeweiligen Beitragsordnung auch nicht auf Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Vielmehr nehmen die Industrie- und Handelskammern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selbstverwaltungsaufgaben wahr.

Die Regelungen genügen insbesondere in der fachrechtlichen Auslegung72 den Anforderungen an eine hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation dieser Form der Selbstverwaltung in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Zur Ermittlung und Wahrnehmung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden im Bezirk ist die Kammer nach dem Selbstverwaltungsgedanken nicht zuletzt durch Kommunikation und durch Diskussion der wesentlichen Entscheidungen in der Vollversammlung gehalten, alle Positionen angemessen zu berücksichtigen und erforderlichenfalls auch zu kommunizieren.

Zwar begründet die Befugnis zur Erhebung von Beiträgen nach § 3 IHKG und nach der Beitragsordnung Eingriffsbefugnisse zu Lasten der Mitglieder. Die Ausgestaltung der Beitragspflicht genügt jedoch den insoweit höheren Legitimationsanforderungen an eine grundrechtsrelevante Befugnis einer Selbstverwaltungskörperschaft73.

Die wesentlichen Vorentscheidungen über Grund und Höhe der Beitragserhebung ergeben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also insoweit sachlich-inhaltlich legitimiert. So enthalten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vorgaben zur Aufteilung in Grundbeitrag und Umlage, zum Beitragsmaßstab und zum Personenkreis, der für Befreiungstatbestände und Ermäßigungen in Betracht kommt, sowie zu den unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen. Zudem verlangt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Beitragsordnung der Erlass und die Niederschlagung von Beiträgen zu regeln sind. Die Entscheidung über die Beitragstatbestände ist damit der Beitragsordnung und mithin der Satzungsgewalt der Vollversammlung vorbehalten. Durch die Entscheidung der Vollversammlung ist die Beitragsordnung folglich durch die Betroffenen selbst jedenfalls wesentlich mitbestimmt. Die Satzungsautonomie findet ihren Sinn darin, die Mitglieder zu aktivieren und ihnen gemeinsam die Regelung solcher Angelegenheiten eigenverantwortlich zu überlassen, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am Sachkundigsten beurteilen können74. Darüber hinaus unterliegt der Erlass der Beitragsordnung ebenso wie die Beitragserhebung nach dem Klammerzusatz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Rechtsaufsicht. Somit ergibt sich aus den gesetzgeberischen Vorgaben ein hinreichendes Legitimationsniveau für den mit den Beiträgen für Pflichtmitglieder einhergehenden Grundrechtseingriff.

Darüber hinaus ergeben sich aus den Anforderungen des Demokratieprinzips keine der auf der Pflichtmitgliedschaft beruhenden Beitragserhebung durch die Industrie- und Handelskammern entgegenstehenden verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf deren Binnenverfassung. Die Festsetzung des Maßstabs für die Beiträge und Sonderbeiträge erfolgt nach § 4 Satz 2 Nr. 4 IHKG durch die Vollversammlung. Die gegen die Wahl der Vollversammlung vorgebrachten Bedenken greifen nicht durch.

Außerhalb demokratischer Wahlen politisch-parlamentarischer Art kann der Grundsatz, dass aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausgeübt werden können soll, Einschränkungen erfahren75. Das Grundgesetz erzwingt keine formal gleiche Art der Wahlen aller Art76. Entscheidend ist, dass gesetzliche Vorgaben für eine autonome Entscheidungsfindung die angemessene Partizipation aller Betroffenen an der Willensbildung gewährleisten77. Die Ausgestaltung des Wahlrechts wird daher nur dadurch begrenzt, dass diese mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits vereinbar sein muss78. Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden79. Es bedarf ausreichender institutioneller Vorkehrungen dafür, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht einzelne Interessen bevorzugt werden80.

Diesen Anforderungen werden die Regelungen zu den Wahlen zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern gerecht. Die Vollversammlung wird nach § 5 Abs. 1 IHKG gewählt. Wahlberechtigt ist das der Kammer zugehörige Mitglied nach § 2 Abs. 1 IHKG, wobei jedes Mitgliedsunternehmen – wie nach § 2 Abs. 2 der Wahlordnung der IHK Kassel-Marburg – eine Stimme hat. Sind in Konzernstrukturen die Teilunternehmen als juristische Personen des Privatrechts jeweils selbst Mitglieder nach § 2 Abs. 1 IHKG, kann der Konzern daher auch mehrere Stimmen auf sich vereinen. Das folgt daraus, dass die Mitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG und im Gewerbesteuerrecht nach § 5 GewStG an die natürliche oder juristische Person anknüpft; insofern werden alle Betriebe formal gleichbehandelt. Die damit aber auch mögliche mehrfache Präsenz eines Konzerns ist zu rechtfertigen, da der Gesetzgeber mit der Anknüpfung an gewerbesteuerpflichtige natürliche und juristische Personen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abstellt, die für die Aufgabenstellung der Kammern von erheblicher Bedeutung ist.

Gegen die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Gruppenwahl bestehen ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Durch die Zuordnung der Mitglieder zu Wahlgruppen wird zwar die Gleichheit des Zählwerts der Stimme modifiziert; für ein Mandat müssen unterschiedlich viele Stimmen gewonnen werden. Doch ist auch diese Abweichung von der Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen. Die Gruppenwahl dient dem Ziel, eine Bevorzugung von Partikularinteressen oder eine Behinderung der angemessenen Interessenwahrnehmung beitragszahlender Betroffenengruppen zu verhindern81, indem sie verhindert, dass die gewerbliche Tätigkeit völlig unabhängig von der wirtschaftlichen Bedeutung im Kammerbezirk berücksichtigt wird. Damit beugt sie einer Zusammensetzung vor, mit der ein Konzern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeutung erhält, und kann andererseits vermeiden, dass die Vollversammlung von zahlreichen Einzelinteressen ohne Berücksichtigung wirtschaftlich bedeutender Unternehmen geprägt wird. Insoweit kann sie auch dazu beitragen, konstante Mehrheiten zu vermeiden82. Jedenfalls ist es im Lichte der Aufgabenstellung der Kammern vom politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, die Gruppenwahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks vorzugeben.

Der Gesetzgeber hat sich seiner Rechtsetzungsbefugnis hier auch nicht völlig entäußert, sondern regelt die grundrechtlich wesentlichen Fragen in § 5 IHKG in hinreichendem Maße selbst83. Insbesondere hat er im Jahr 2007 die Zuordnung von Sitzen in der Vollversammlung zu den jeweiligen Wahlgruppen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genauer gefasst. Danach hat der Satzungsgeber die Möglichkeit, Branchengruppen nach der jeweiligen Wirtschaftsstruktur zu bilden und zu gewichten. Dazu kommt die Rechtsaufsicht nach § 11 IHKG, mit der ein hinreichender staatlicher Einfluss auf den Inhalt der von den Organen der Industrie- und Handelskammern zu erlassenden Normen, zu denen die Wahlordnung gehört, gewährleistet ist.

Es kann dahingestellt bleiben, nach welchen Maßstäben im Einzelnen die Zuwahl von Mitgliedern der Vollversammlung in den Industrie- und Handelskammern den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO keine ausdrückliche Regelung zur Kooptation enthält, diese dennoch zu84, wenn diese den für die Gruppenwahl in § 5 Abs. 3 IHKG vorgegebenen Prinzipien folgt85. Den Verfassungsbeschwerden und den Stellungnahmen ist nicht zu entnehmen, inwieweit unter diesen Umständen damit konkret im vorliegenden Fall relevante Legitimationsdefizite der Kammern verbunden wären.

Im Übrigen gilt für die Industrie- und Handelskammern auch im Lichte des Demokratieprinzips das Gebot, schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich zu vernachlässigen86; es darf keine Gruppe „institutionell majorisiert“ werden87. Die Konkretisierung dieser Anforderungen an die Organisationsform der Selbstverwaltung muss sowohl den Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung als auch die öffentliche Aufgabenwahrnehmung effektuieren78. Daher muss sich insbesondere die Binnenpluralität der wirtschaftlichen Interessen in einem Bezirk niederschlagen. Dies sichert der Gesetzgeber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vorgabe der Aufgabe der Wahrnehmung des Gesamtinteresses, denn § 1 Abs. 1 IHKG verpflichtet dazu, auch relevante Minderheitsbelange zu ermitteln und darzustellen, gegebenenfalls in einem Minderheitsvotum62.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/121 BvR 1106/13

  1. BGBl I S. 920, IHKG
  2. vgl. Hendler, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2. Aufl.2011, § 2 Rn. 10; Mann, in: HStR VI, 3. Aufl.2008, § 146 Rn. 4 m.w.N.
  3. vgl. BVerfGE 15, 235 f.
  4. Drittes Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und anderer handwerksrechtlicher Vorschriften vom 24.12 2003, BGBl I S. 2934
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12 2015 – 10 C 6.15 15
  6. BVerwGE 152, 204, 209 f. Rn. 28
  7. vom 25.03.1958, GVBl 1958, S. 40
  8. vom 06.11.1957, GVBl 1957, S.147
  9. BVerwGE 135, 100
  10. vgl. Deutscher Bundestag, Abschlussbegründung der Petition 24793; Pet 1-17-09-7001-037837
  11. Pressemitteilung der Handelskammer Hamburg vom 17.02.2017
  12. BVerfG – 1 BvR 2222/12
  13. VG Augsburg, Urteil vom 05.05.2011 – Au 2 K 09.743
  14. BayVGH, Beschluss vom 20.07.2012 – 22 ZB 11.1518
  15. BayVGH, Beschluss vom 11.09.2012 – 22 ZB 12.1843
  16. BVerfG – 1 BvR 1106/13
  17. VG Kassel, Urteil vom 20.04.2012 – 3 K 1741/10.BVerfG
  18. HessVGH, Beschluss vom 05.02.2013 – 8 A 1190/12.Z
  19. vgl. BVerfGE 131, 66, 82
  20. vgl. zuletzt BVerfGE 137, 1, 20 ff. Rn. 47 ff.; zu den Beiträgen der Industrie- und Handelskammern BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87, Rn. 16 ff.; GewArch 1990, S. 398, 399 f.
  21. vgl. BVerfGE 97, 332, 344 f.
  22. anders Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl.1999, Rn. 414; Scholz, Koalitionsfreiheit als Verfassungsproblem, 1971, S. 270 ff. und in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 88 ff. (Dezember 2015); Bauer, in: Dreier, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 9 Rn. 47; Höfling, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 9 Rn. 22 ff.; Rinken, in: Wassermann, AK-GG, 2. Aufl.1989, Art. 9 Rn. 57 f.; Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, 1986, S. 143 ff.; Schöbener, VerwArch 91 (2000), S. 374, 385 ff.
  23. vgl. BVerfGE 38, 281, 297 f.
  24. vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 297 f.; vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 29
  25. vgl. BVerfGE 38, 281, 303; 50, 290, 353; zur Koalitionsfreiheit BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. Rn. 132
  26. BVerfGE 38, 281, 298
  27. vgl. Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Hrsg., Der Parlamentarische Rat.1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 31
  28. Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 570
  29. vgl. StGH Liechtenstein, Urteil vom 29.11.2004 – StGH 2003/48, S. 48 ff.
  30. vgl. BVerfGE 10, 89, 102; 38, 281, 298
  31. für die Beitragspflicht in der Sozialversicherung vgl. BVerfGE 97, 271, 286; 115, 25, 42
  32. vgl. BVerfGE 19, 206, 215 f.; 97, 332, 340; stRspr
  33. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 38. Eine Beobachtungspflicht, die selbständig gerügt werden könnte, ergibt sich daraus nicht.

    Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Vergangenheit mit den Anforderungen des Grundgesetzes vereinbare Normen verfassungswidrig geworden wären, weil sich die tatsächlichen Gegebenheiten geändert hätten. Dann trifft zwar den Gesetzgeber die Verantwortung, einen verfassungsgemäßen Zustand herzustellen, was auch rügefähig sein kann ((für die Sicherung des Existenzminimums vgl. BVerfGE 125, 175, 224 f.; 132, 134, 164 ff. Rn. 74, 79 m.w.N.; für die Besoldung zwecks Alimentation vgl. BVerfGE 114, 258, 296 f.; 117, 330, 355; 130, 263, 302; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 22.11.2016 – 1 BvL 6/14 Rn. 71

  34. vgl. BVerfGE 25, 1, 12 f.; 49, 89, 130; 95, 267, 314
  35. vgl. BVerfGE 110, 141, 158
  36. vgl. BVerfGE 123, 186, 265 f. m.w.N.
  37. vgl. BVerfGE 49, 89, 130; 88, 203, 309 ff.; für die Folgen einer Privatisierung BVerfGE 130, 76, 123 f.
  38. vgl. dazu BVerfGE 10, 89, 102; 15, 235, 241; 38, 281, 299; 78, 320, 329; stRspr
  39. vgl. BVerfGE 38, 281, 299
  40. so auch BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 37
  41. vgl. BVerfGE 15, 235, 241
  42. vgl. BT-Drs. 2/2380, S. 2
  43. vgl. BT, Stenographische Protokolle, 2. Deutscher Bundestag, 167. Sitzung, 26.10.1956, S. 9221, C, 9237, A
  44. vgl. BVerfGE 15, 235, 242 f.
  45. vgl. BVerfGE 107, 59, 92
  46. vgl. BVerfGE 15, 235, 240 ff.; BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 39
  47. vgl. auch die Bewertung in BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 39
  48. BVerfGE 15, 235
  49. BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98, www.bverfg.de
  50. vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; stRspr
  51. vgl. das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11.12 2008, BGBl I S. 2418; insbesondere Art. 7
  52. vgl. das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246
  53. BT-Drs. 16/4391, S. 30
  54. vgl. BVerfGE 81, 70, 90 m.w.N.; stRspr
  55. BT-Drs. 14/9175
  56. verfügbar unter www.destatis.de
  57. zum Maßstab vgl. BVerfGE 83, 1, 19; 126, 112, 152 f.; stRspr
  58. BT-Drs. 14/9175, S. 2
  59. jeweils aktualisiert unter www.ihk.de
  60. so bereits BVerfG, Beschluss vom 07.12 2001 – 1 BvR 1806/98 Rn. 50
  61. aus jüngerer Zeit: VG Düsseldorf, Urteil vom 11.05.2016 – 20 K 3417/15 VG Hamburg, Urteil vom 25.11.2015 – 17 K 4043/14, juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 12.10.2011 – 1 K 3870/10 vgl. auch BVerwGE 137, 171; 154, 296
  62. vgl. BVerwGE 137, 171, 176 Rn. 32 ff.
  63. vgl. BVerwGE 137, 171, 176 Rn. 33
  64. vgl. BVerwGE 137, 171, 176 f. Rn. 35
  65. vgl. BVerfGE 136, 194, 261 Rn. 168 m.w.N.
  66. vgl. BVerfGE 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128; 136, 194, 261 Rn. 168
  67. vgl. BVerfGE 93, 37, 72 f.; 130, 76, 124; 135, 155, 221 f. Rn. 157; 136, 194, 261 Rn. 168
  68. BVerfGE 107, 59, 92 m.w.N.
  69. vgl. BVerfGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169
  70. vgl. BVerfGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93
  71. vgl. BVerfGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169, m.w.N.
  72. vgl. BVerwGE 137, 171, 176 f. Rn. 32 ff.
  73. vgl. BVerfGE 111, 191, 218; zu Abgabenbescheiden in der Filmförderung BVerfGE 135, 155, 225 f. Rn. 164 f.
  74. vgl. BVerfGE 33, 125, 156; 111, 191, 216
  75. vgl. BVerfGE 39, 247, 254 für Selbstverwaltungsorgane der Hochschulen
  76. vgl. BVerfGE 41, 1, 11 f.
  77. vgl. BVerfGE 76, 171, 186; 107, 59, 99 f.
  78. vgl. BVerfGE 107, 59, 93
  79. vgl. BVerfGE 33, 125, 157; 111, 191, 217
  80. vgl. BVerfGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93; 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 263 Rn. 169 m.w.N.
  81. vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 107, 59, 100 f.
  82. vgl. zu dieser Anforderung BVerfGE 10, 89, 106 f.
  83. zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 141, 143, 170 Rn. 59 m.w.N.
  84. so BVerwGE 16, 312; anders noch Bremer, Kammerrecht der Wirtschaft, 1960, S. 112; Frentzel/Jäkel, IHKG, 2. Aufl.1961, § 5 Bem. 2, S. 182 m.w.N. zur unveröffentlichten Rechtsprechung
  85. vgl. BVerwGE 152, 204, 208 ff.
  86. vgl. BVerfGE 107, 59, 100 f.
  87. BVerfGE 10, 89, 106 f.
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